L’arsenal juridique contre l’occupation illégale des biens communaux

Face à la multiplication des occupations illégales de biens appartenant aux collectivités territoriales, les communes se trouvent souvent désemparées quant aux démarches à entreprendre pour récupérer leurs biens. La problématique des squats communaux revêt une dimension particulièrement sensible, mêlant enjeux de droit de propriété, considérations sociales et impératifs de sécurité publique. Les municipalités disposent pourtant d’un arsenal juridique spécifique leur permettant d’agir efficacement. Cette analyse détaille les différentes étapes de la procédure administrative d’éviction, depuis le constat initial jusqu’à l’exécution de la mesure, en passant par les recours possibles et les précautions à prendre pour garantir la légalité de l’action publique.

Le cadre juridique de l’occupation sans droit ni titre des biens communaux

L’occupation illicite d’un bien communal constitue une atteinte au droit de propriété de la collectivité territoriale concernée. Cette situation, qualifiée juridiquement d’occupation sans droit ni titre, est encadrée par un corpus normatif qui a connu d’importantes évolutions ces dernières années, notamment avec la loi ASAP (Accélération et Simplification de l’Action Publique) du 7 décembre 2020 et la loi ELAN (Évolution du Logement, de l’Aménagement et du Numérique) du 23 novembre 2018.

Le Code général de la propriété des personnes publiques (CG3P) constitue le socle fondamental de protection des biens publics. Son article L. 2111-1 définit le domaine public comme l’ensemble des biens appartenant à une personne publique qui sont soit affectés à l’usage direct du public, soit affectés à un service public. Cette distinction entre domaine public et domaine privé de la commune s’avère déterminante dans le choix de la procédure d’éviction à mettre en œuvre.

Pour les biens relevant du domaine public communal, l’occupation sans titre constitue une contravention de voirie sanctionnée par l’article R. 116-2 du Code de la voirie routière. Le maire dispose alors de prérogatives de puissance publique lui permettant d’agir directement, sans nécessairement recourir au juge. En revanche, pour les biens du domaine privé communal, la commune agit comme un propriétaire ordinaire et doit, en principe, solliciter une décision de justice pour procéder à l’éviction.

La jurisprudence administrative a précisé les contours de ce régime juridique. Ainsi, le Conseil d’État dans son arrêt du 13 novembre 2019 (n°432292) a confirmé que « les personnes publiques ont l’obligation de protéger les dépendances de leur domaine public ». Cette obligation de protection justifie l’existence de procédures administratives spécifiques permettant une action rapide et efficace.

Les biens concernés par l’occupation illicite

L’occupation sans droit ni titre peut concerner différents types de biens communaux :

• Les bâtiments administratifs (mairies, écoles, gymnases, etc.)
• Les logements appartenant au parc privé de la commune
• Les terrains non bâtis (friches, espaces verts, etc.)
• Les locaux commerciaux propriétés de la commune
• Les équipements culturels (théâtres, salles d’exposition, etc.)

La qualification juridique du bien occupé détermine le régime applicable. À cet égard, le tribunal des conflits, dans sa décision du 4 juin 2012 (n°C3840), a rappelé que « les biens du domaine public sont soumis à un régime de droit public », justifiant ainsi l’application de procédures administratives spécifiques.

Il convient de noter que la loi n°2018-1021 du 23 novembre 2018 a modifié l’article 38 de la loi DALO en étendant le champ d’application de la procédure administrative d’éviction aux « locaux à usage d’habitation, ainsi que les locaux commerciaux, professionnels et les terrains ».

L’identification et le constat de l’occupation illicite

La première étape de toute procédure d’éviction consiste à établir avec certitude l’existence d’une occupation sans droit ni titre. Cette phase préliminaire revêt une importance capitale car elle conditionnera la validité de l’ensemble de la procédure ultérieure.

Le constat d’occupation illicite doit être effectué par une autorité compétente. Dans la majorité des cas, ce sont les agents de police municipale ou les gardes champêtres qui procèdent à cette vérification, conformément aux dispositions de l’article L. 511-1 du Code de la sécurité intérieure. Ces agents, placés sous l’autorité du maire, sont habilités à constater par procès-verbal les infractions aux règlements de police municipale.

Le procès-verbal de constat doit être rédigé avec précision et contenir plusieurs éléments fondamentaux :

• L’identification exacte du bien occupé (adresse, références cadastrales)
• La date et l’heure du constat
• La description détaillée des lieux et de la nature de l’occupation
• Le nombre approximatif d’occupants
• Les éventuels troubles à l’ordre public constatés
• Les témoignages recueillis sur place

La jurisprudence administrative insiste sur la nécessité d’un constat précis. Le tribunal administratif de Montpellier, dans son jugement du 12 janvier 2021 (n°2005254), a par exemple annulé une procédure d’éviction en raison de l’insuffisance des éléments de constat.

Les moyens de preuve complémentaires

Au-delà du simple procès-verbal, il est recommandé de recueillir des éléments de preuve complémentaires pour étayer le dossier :

La photographie constitue un moyen privilégié pour documenter l’occupation. Les clichés doivent être datés et permettre d’identifier clairement le bien concerné. À cet égard, la Cour administrative d’appel de Bordeaux, dans son arrêt du 18 mai 2020 (n°19BX01234), a considéré que « les photographies versées au dossier, dès lors qu’elles sont précisément datées et localisées, constituent des éléments probants ».

Les témoignages des riverains peuvent également s’avérer précieux. Ces témoignages doivent être recueillis sous forme d’attestations écrites conformes aux dispositions de l’article 202 du Code de procédure civile.

Dans certains cas, le recours à un huissier de justice peut s’avérer judicieux, notamment lorsque la commune anticipe un contentieux. Le constat d’huissier bénéficie d’une force probante particulière en vertu de l’article 1er de l’ordonnance n°45-2592 du 2 novembre 1945 relative au statut des huissiers.

L’identification des occupants, lorsqu’elle est possible, doit être réalisée avec la plus grande rigueur. Cette identification pourra faciliter les démarches ultérieures, notamment en cas de recours à une procédure judiciaire classique. Toutefois, comme l’a rappelé la Cour de cassation dans son arrêt du 4 juillet 2019 (n°17-24.750), « l’impossibilité d’identifier individuellement les occupants ne fait pas obstacle à la mise en œuvre d’une procédure d’expulsion ».

La mise en demeure préalable : une étape déterminante

Une fois l’occupation illicite dûment constatée, la commune doit procéder à une mise en demeure des occupants avant d’envisager toute mesure d’éviction forcée. Cette étape préalable, qui s’inscrit dans le respect du principe du contradictoire, constitue une garantie fondamentale des droits de la défense reconnue par la jurisprudence constitutionnelle.

La mise en demeure prend généralement la forme d’un arrêté municipal signé par le maire en sa qualité d’autorité de police administrative. Cet arrêté doit respecter un formalisme rigoureux pour être juridiquement valable et opposable aux occupants sans titre.

Le contenu de l’arrêté de mise en demeure doit comporter plusieurs mentions obligatoires :

• L’identification précise du bien occupé
• Le rappel des faits constatés (date du constat, nature de l’occupation)
• Les fondements juridiques de la demande d’éviction
• Le délai accordé aux occupants pour quitter les lieux
• Les conséquences d’un refus d’obtempérer
• Les voies et délais de recours contre l’arrêté

La question du délai raisonnable accordé aux occupants fait l’objet d’une attention particulière des juridictions administratives. La jurisprudence considère généralement qu’un délai de 24 à 48 heures constitue un minimum, mais ce délai peut varier selon les circonstances de l’espèce. Le Conseil d’État, dans son ordonnance du 5 avril 2021 (n°450289), a ainsi jugé qu' »un délai de 48 heures apparaît proportionné au regard de la durée d’occupation et de l’absence de situation de vulnérabilité particulière des occupants ».

Les modalités de notification de la mise en demeure

La notification de l’arrêté de mise en demeure aux occupants sans titre constitue une formalité substantielle dont dépend la légalité de la procédure d’éviction. Plusieurs modes de notification peuvent être envisagés :

L’affichage sur site est la méthode la plus couramment employée, particulièrement lorsque l’identité des occupants n’est pas connue. Cet affichage doit être réalisé de manière visible et lisible, idéalement en plusieurs points du site occupé. Un procès-verbal d’affichage, accompagné de photographies datées, permettra d’attester de l’accomplissement de cette formalité.

La notification individuelle est privilégiée lorsque l’identité des occupants est connue. Cette notification peut être effectuée par les agents de police municipale, par lettre recommandée avec accusé de réception, ou par huissier de justice. La Cour administrative d’appel de Marseille, dans son arrêt du 3 décembre 2020 (n°19MA04862), a rappelé que « la notification individuelle, lorsqu’elle est possible, doit être privilégiée car elle garantit une meilleure information des intéressés ».

Dans certains cas, notamment lorsque le nombre d’occupants est important ou que leur identification s’avère difficile, une notification par voie d’huissier à la personne de l’occupant peut être envisagée. Cette modalité présente l’avantage de conférer date certaine à la notification et d’éviter toute contestation ultérieure sur ce point.

Il convient de souligner que la jurisprudence administrative fait preuve d’un certain pragmatisme en matière de notification. Ainsi, le Conseil d’État, dans sa décision du 25 novembre 2020 (n°439253), a jugé que « l’impossibilité matérielle de procéder à une notification individuelle ne fait pas obstacle à la validité de la procédure dès lors que des mesures de publicité suffisantes ont été mises en œuvre ».

Les procédures administratives d’éviction : le rôle central du préfet

À l’expiration du délai fixé par la mise en demeure, si les occupants n’ont pas quitté les lieux volontairement, la commune peut solliciter le concours de la force publique pour procéder à l’éviction. Cette phase de la procédure fait intervenir le préfet, représentant de l’État dans le département, qui dispose du pouvoir de mobiliser les forces de police ou de gendarmerie.

La demande d’éviction adressée au préfet doit être formalisée par un courrier officiel signé par le maire. Ce courrier doit être accompagné d’un dossier complet comprenant :

• Le procès-verbal de constat d’occupation illicite
• L’arrêté municipal de mise en demeure
• La preuve de la notification de cet arrêté aux occupants
• Tout élément complémentaire permettant d’apprécier la situation (rapports de police, photographies, témoignages)
• Les titres de propriété attestant que le bien appartient à la commune

La loi ASAP du 7 décembre 2020 a considérablement renforcé les pouvoirs du préfet en matière d’éviction administrative. L’article 73 de cette loi a modifié l’article 38 de la loi n°2007-290 du 5 mars 2007 (dite loi DALO) en élargissant le champ d’application de la procédure administrative d’éviction et en assouplissant ses conditions de mise en œuvre.

Le cadre juridique de l’intervention préfectorale

L’intervention du préfet s’inscrit dans un cadre juridique précis, qui a été clarifié par la circulaire du 22 janvier 2021 relative à la mise en œuvre de la réforme de la procédure administrative d’éviction des squatteurs.

Pour les biens relevant du domaine public communal, le préfet peut ordonner l’éviction sur le fondement de l’article L. 2215-1 du Code général des collectivités territoriales (CGCT), qui lui confère un pouvoir de police administrative générale. La jurisprudence administrative a confirmé cette prérogative, le Conseil d’État ayant jugé, dans son arrêt du 22 juin 2020 (n°437982), que « le préfet tient de ses pouvoirs de police générale la faculté d’ordonner l’évacuation d’un domaine public occupé sans titre ».

Pour les biens relevant du domaine privé communal, le préfet intervient sur le fondement de l’article 38 de la loi DALO, modifié par la loi ASAP. Cette procédure, initialement conçue pour protéger le domicile des particuliers, a été étendue aux biens des personnes publiques. Le tribunal administratif de Nantes, dans son jugement du 8 mars 2021 (n°2102548), a validé cette extension en considérant que « les dispositions de l’article 38 de la loi DALO s’appliquent aux biens appartenant aux personnes publiques dès lors qu’ils ne relèvent pas de leur domaine public ».

Dans tous les cas, la décision préfectorale d’accorder le concours de la force publique doit être formalisée par un arrêté préfectoral qui constitue la base légale de l’opération d’éviction. Cet arrêté doit être motivé et mentionner les voies et délais de recours ouverts aux occupants.

Il convient de noter que le préfet dispose d’un pouvoir d’appréciation quant à l’opportunité de procéder à l’éviction. Ce pouvoir s’exerce notamment au regard des circonstances locales et des risques de troubles à l’ordre public que pourrait engendrer l’opération. Le Conseil d’État, dans sa décision du 16 novembre 2020 (n°437919), a rappelé que « le préfet peut légalement refuser le concours de la force publique s’il estime que son intervention présenterait des risques graves pour l’ordre public ».

L’exécution de la mesure d’éviction et ses suites juridiques

L’exécution matérielle de la mesure d’éviction constitue l’aboutissement de la procédure administrative. Cette phase opérationnelle, particulièrement délicate, doit être minutieusement préparée pour garantir son efficacité tout en préservant les droits fondamentaux des personnes concernées.

La planification de l’opération fait généralement l’objet d’une réunion préparatoire associant les services de police ou de gendarmerie, les services techniques de la commune, et éventuellement des acteurs sociaux lorsque des personnes vulnérables sont présentes parmi les occupants. Cette coordination préalable permet d’anticiper les difficultés potentielles et d’adapter le dispositif en conséquence.

Le jour de l’opération, un officier de police judiciaire (OPJ) doit être présent sur les lieux pour superviser l’intervention et dresser procès-verbal de son déroulement. La présence d’un représentant de la commune est également recommandée pour faciliter la reprise de possession du bien et procéder aux constatations nécessaires.

Les précautions à prendre lors de l’éviction

Plusieurs précautions doivent être observées lors de l’exécution de la mesure d’éviction :

La proportionnalité des moyens employés constitue une exigence fondamentale. Les forces de l’ordre doivent adapter leur intervention à la situation rencontrée, en privilégiant le dialogue et la persuasion avant tout recours à la contrainte. Le tribunal administratif de Lyon, dans son jugement du 4 février 2021 (n°2100547), a rappelé que « l’usage de la force doit demeurer strictement proportionné au but poursuivi ».

Le traitement des biens laissés sur place par les occupants requiert une attention particulière. Ces biens doivent être inventoriés par les forces de l’ordre et peuvent, selon leur nature et leur valeur, faire l’objet de différentes mesures :

• Les biens de valeur doivent être conservés en lieu sûr pendant un délai raisonnable permettant aux propriétaires de les récupérer
• Les documents personnels (papiers d’identité, diplômes, etc.) doivent être préservés avec un soin particulier
• Les biens manifestement abandonnés ou sans valeur peuvent être considérés comme des déchets et traités comme tels

La prise en compte des situations de vulnérabilité s’impose aux autorités publiques. La présence de mineurs, de personnes âgées ou de personnes malades parmi les occupants nécessite des mesures d’accompagnement spécifiques. À cet égard, la circulaire interministérielle du 26 août 2012 relative à l’anticipation et à l’accompagnement des opérations d’évacuation des campements illicites préconise l’intervention des services sociaux en amont et pendant l’opération.

Les suites juridiques de l’éviction

Une fois l’éviction réalisée, plusieurs démarches juridiques doivent être entreprises par la commune :

La sécurisation du bien constitue une priorité immédiate. Cette sécurisation peut prendre différentes formes selon la nature du bien : pose de nouvelles serrures, murage des accès, installation de systèmes d’alarme, etc. La Cour administrative d’appel de Douai, dans son arrêt du 18 juin 2020 (n°19DA00458), a considéré que « la commune est tenue de prendre les mesures nécessaires pour éviter une nouvelle occupation illicite du bien évacué ».

L’état des lieux doit être réalisé avec précision pour constater l’étendue d’éventuelles dégradations. Cet état des lieux, idéalement établi par huissier ou en présence de témoins, servira de base à d’éventuelles poursuites en réparation.

La question de la responsabilité des dommages causés au bien communal se pose fréquemment. La commune peut engager des poursuites civiles contre les auteurs identifiés des dégradations, sur le fondement de l’article 1240 du Code civil. La jurisprudence judiciaire admet la possibilité d’une responsabilité solidaire des occupants lorsque les auteurs précis des dégradations ne peuvent être identifiés individuellement. Ainsi, la Cour de cassation, dans son arrêt du 12 mai 2021 (n°19-25.513), a confirmé que « les occupants sans titre peuvent être tenus solidairement responsables des dégradations causées au bien occupé dès lors qu’ils ont participé à une action commune d’occupation illicite ».

Par ailleurs, des poursuites pénales peuvent être envisagées, notamment sur le fondement de l’article 322-1 du Code pénal qui réprime les destructions, dégradations ou détériorations d’un bien appartenant à autrui. Le dépôt de plainte par le maire, au nom de la commune, constitue généralement le point de départ de ces poursuites.

La stratégie préventive : anticiper pour mieux protéger le patrimoine communal

Au-delà des procédures d’éviction, qui interviennent une fois l’occupation illicite constatée, les communes ont tout intérêt à développer une stratégie préventive visant à protéger leur patrimoine immobilier. Cette approche proactive s’avère souvent plus efficace et moins coûteuse que les actions curatives.

La sécurisation physique des biens inoccupés constitue la première ligne de défense contre les squats. Cette sécurisation peut prendre différentes formes selon la nature et la configuration des lieux :

• Installation de systèmes d’alarme connectés à un centre de télésurveillance
• Pose de portes blindées et renforcement des points d’accès
• Mise en place de dispositifs anti-intrusion sur les fenêtres
• Recours à des sociétés de gardiennage pour des rondes régulières
• Installation de caméras de vidéoprotection dans le respect de la réglementation

Le tribunal administratif de Marseille, dans son jugement du 15 septembre 2020 (n°1907542), a d’ailleurs rappelé que « les communes ont l’obligation de prendre les mesures conservatoires nécessaires pour préserver leurs biens, particulièrement lorsqu’ils sont temporairement inoccupés ».

Les solutions d’occupation temporaire

L’occupation temporaire des biens vacants constitue une solution particulièrement efficace pour prévenir les squats. Cette approche repose sur un principe simple : un bien occupé légalement est un bien protégé contre l’occupation illicite.

Plusieurs dispositifs juridiques permettent d’organiser cette occupation temporaire :

La convention d’occupation précaire permet à la commune d’autoriser temporairement l’usage d’un bien dans l’attente de sa destination définitive. Cette convention, encadrée par l’article L. 2122-1 du CG3P pour les biens du domaine public, et par la jurisprudence civile pour les biens du domaine privé, présente l’avantage de sa souplesse et de sa précarité intrinsèque.

Le recours à des organismes spécialisés dans l’occupation temporaire s’est développé ces dernières années. Ces structures, souvent constituées sous forme associative ou coopérative, prennent en charge la gestion complète du bien : sélection des occupants, établissement des conventions, suivi de l’occupation, restitution du bien. La Cour administrative d’appel de Paris, dans son arrêt du 7 avril 2021 (n°20PA01158), a validé ce type de montage en considérant que « le recours à un organisme tiers pour assurer la gestion d’une occupation temporaire d’un bien communal répond à un objectif d’intérêt général de préservation du patrimoine public ».

L’urbanisme transitoire représente une approche plus ambitieuse, consistant à donner une fonction temporaire à un espace en attente de projet définitif. Cette démarche, encouragée par la loi n°2018-1021 du 23 novembre 2018, permet de valoriser le bien tout en le protégeant. Elle peut prendre diverses formes : espaces culturels éphémères, jardins partagés, lieux d’innovation sociale, etc.

La veille active et la réactivité communale

La mise en place d’une veille active sur le patrimoine communal constitue un élément clé de la stratégie préventive. Cette veille peut s’organiser de différentes manières :

La création d’une cellule dédiée au sein des services municipaux, associant le service du patrimoine, la police municipale et les services techniques, permet une coordination efficace. Cette cellule peut être chargée d’effectuer des visites régulières des biens inoccupés et d’établir un protocole d’intervention rapide en cas de tentative d’occupation.

La mobilisation du voisinage constitue un atout précieux. Les riverains peuvent être sensibilisés à l’importance de signaler rapidement toute intrusion ou activité suspecte. Cette vigilance citoyenne, formalisée dans certaines communes par des dispositifs de type « voisins vigilants », a fait ses preuves comme l’a relevé le tribunal administratif de Grenoble dans son jugement du 22 octobre 2020 (n°1906321).

L’intervention dans les 48 heures suivant le début de l’occupation s’avère déterminante. En effet, la jurisprudence considère généralement que le délit de violation de domicile, prévu à l’article 226-4 du Code pénal, est caractérisé lorsque l’intrusion est récente. La Cour de cassation, dans son arrêt du 8 juillet 2020 (n°19-84.995), a confirmé que « l’infraction de violation de domicile est constituée dès lors que l’introduction dans le domicile d’autrui a eu lieu par voie de fait, indépendamment de la durée d’occupation qui a suivi ».

Cette réactivité est d’autant plus nécessaire que la loi n°2015-714 du 24 juin 2015 a renforcé la protection contre les expulsions illégales en interdisant de procéder à l’expulsion d’occupants sans titre par ses propres moyens, sous peine de sanctions pénales.

En définitive, la protection du patrimoine communal contre les occupations illicites repose sur une combinaison de mesures préventives, de vigilance constante et de réactivité. Cette approche globale, validée par la jurisprudence administrative, permet aux communes de préserver efficacement leurs biens tout en respectant le cadre légal.